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国庆黄金周期间，厦门鼓浪屿景区人流如潮，游客人数超过46万人次，同比增长5.9%。而颇受青年驴友喜爱的当地家庭旅馆更是“一房难求”。在鼓浪屿这个面积仅为1.72平方公里的小岛上，目前有各类家庭旅馆400多家，可提供8000多张住宿床位。但其中只有126家家庭旅馆证照齐全，合法经营。
“超过一半的家庭旅馆都在无证经营。”鼓浪屿家庭旅馆商家协会会长许一心介绍说，当地政府原先鼓励民众开办家庭旅馆，可是从2011年下半年起，突然暂停了对家庭旅馆的证照审批。此后不久恢复审批工作，但很快又搁浅了。很多家庭旅馆业主至今仍在等待办理营业所需的工商营业执照、消防安全许可证、特种行业许可证和卫生许可证。
从鼓励到限制皆因申遗保护
2008年6月，鼓浪屿家庭旅馆仅有12家。这一年，厦门市委、市政府决定“扶持发展鼓浪屿家庭旅馆”，思明区政府为此制定了《厦门市鼓浪屿家庭旅馆管理办法（试行）》。随后，厦门市工商局出台的配套文件要求“支持鼓浪屿景区发展文化休闲度假旅游业，利用风貌建筑或住宅兴办休闲度假旅馆，只要提交法律、法规和市政府规定的批准文件并符合企业设立条件的，可予以办理登记”。
在这些政策的激励下，鼓浪屿家庭旅馆如雨后春笋般发展。“现在，之所以有那么多无证经营的家庭旅馆，和政策多变有关。”许一心认为，那时候几乎是只要想开家庭旅馆就可以开，“很多家庭旅馆都是先开业再申办证照的”。后来政策突变，导致一些已经开业的家庭旅馆长期处于无证经营状态。
拥有两层楼家庭旅馆的林姓业主说，虽然自己没能获得合法证照，但每个月还是要缴纳5000多元的税费，并收到税务部门出具的“临时完税证明”。不过，他一直提心吊胆。2012年12月，警方对属于特种经营行业的家庭旅馆进行突击调查，他因非法经营被行政拘留15天，罚款5000元。
据旅游指南了解，从审批冻结至今，已有几十家家庭旅馆经营者像林某那样被查处。“从来没有人禁止开办家庭旅馆，但我们申报了却办不了证。”在走访过程中，一些业主表达了这样的无奈与不解。
就在众多无证家庭旅馆业主苦等办证机会的时候，去年5月，当地政府发布了《鼓浪屿申报世界文化遗产系列规划项目——鼓浪屿家庭旅馆专项规划》。除继续坚持不新办证照外，还规定“鼓浪屿申遗规划中提出的53个核心保护要素以及重点风貌建筑，禁止改造为家庭旅馆”。
破坏性改造和浓重商业味要如何引导
“政府冻结鼓浪屿家庭旅馆审批手续的做法，严重违背了行政法信赖利益的保护原则。”福建省委党校副教授王利平撰文为业主鸣不平，他认为，行政法信赖利益保护原则源于民法中的诚实信用原则，它“要求保护人民对国家之信赖，即不容许国家之行为使人民值得保护之信赖利益丧失，或是使人民因此无法预估到负担之增加或丧失之利益”。
鼓浪屿街道一名要求匿名的工作人员解释说，暂停办证的主要原因在于配合鼓浪屿申遗。他说，2008年年底厦门开始鼓浪屿申报世界文化遗产的准备工作。2012年鼓浪屿正式列入中国世界文化遗产预备名单。“在管理过程中，我们发现部分家庭旅馆业主对老建筑进行了破坏性改造，而且商业味太浓，需要好好引导”。
“鼓浪屿遍地家庭旅馆，将老建筑拆墙刷新漆。采用现代建材进行改建，抹杀了一些特色风貌建筑的沉淀和独特，借盘活旅游资源之名行破坏之实。”中山大学旅游学院副教授曾国军认为，一个正在申报世遗的地方，任凭大批本土和外来的文艺青年和小资进驻，从个人兴趣出发，变相改造，遍地开花，却没有相对严格的专家审核和尺度把关，局势不容乐观。
曾国军在一份国内旅游线路研究报告中指出，“近几年来，岛上原住民的迁出进程明显加快，甚至岛上的学校和医院也为旅游让步而撤出，商业的力量、文艺青年的入侵使鼓浪屿处于丧失文化监督的状态。大量的传统民居经过改造必将使文化遗产地逐渐丧失其文化内涵。鼓浪屿的文化并不在于小资格调，而在于饮茶闲话的懒散淡然。因此，如何在传统建筑保护与民居旅馆开发间进行权衡，应当成为政府和研究者需要关注的问题。”
对此，鼓浪屿家庭旅馆商家协会副会长董启农表示：“可能会有个别旅馆没把保护工作做到位，但大部分都做得挺好。并且很多业主非常乐于与客人交流，这样也能够更好地将鼓浪屿文化传播出去”。
完善法律法规对于家庭旅馆行业发展尤为重要
一位陈姓女青年2010年到鼓浪屿旅游时，被其宁静舒适的氛围所吸引，以每月3万元的价格租下了一栋旧别墅。按照“修旧如旧”的原则，她花费了10个月时间进行改造修缮，还保留了其砖木结构的原始风格。“往鼓浪屿运材料很不方便，都得靠人力推车，光运输费我就花了20万元左右。整栋别墅的投资将近200万元”。
陈女士说，在她租用之前，这栋别墅被租给了外来务工人员居住，他们在里面生火做饭。加上沿海风雨天气多、白蚁侵蚀等原因，旧别墅已摇摇欲坠。她觉得，“经过规范指导的家庭旅馆，通过对旧别墅的修缮与再度使用，可以更好地保护老建筑，更有利于申遗”。
中国文化保护基金会秘书长安然也认为，在遵从一定原则的前提下，这样的改造和使用是一种保护。“经营业者有良好的经济实力、有某种体制的管理和要求、有做好传承的诉求，仅此三点就比无序放任和老百姓在建筑里居家生活更能保护建筑”。
9月16日，有200多位民宿业者和专家学者参加的首届两岸民宿发展与合作高峰论坛，在鼓浪屿举行。厦门鼓浪屿家庭旅馆商家协会会长许一心希望借机“探讨民宿发展的趋势与意义，解决行业发展中的困惑”。
“政策的变化说明了在家庭旅馆改造的过程中，政府始终处于主导地位。”中山大学旅游学院常务副院长彭青在论坛上提出，政府在这个过程中应该更好地分析和平衡利益相关者，做到有所为有所不为。“去年发布的《鼓浪屿申报世界文化遗产系列规划项目——鼓浪屿家庭旅馆专项规划》，对家庭旅馆中用什么颜色的遮阳伞都作了具体要求，这种一刀切的做法显然很荒唐。”在他看来，每位家庭旅馆业者都是个性文化和多样性文化的创造者。只要家庭旅馆业主符合相关规定，就不应做过多限制和干预。
华侨大学旅游学院院长黄长远则认为，政府应该明确态度，探索制订相应的管理办法，着手开展家庭旅馆证照的申报审批。在充分摸底调查，建立标准的基础上，对已开业的证照不全或无证的旅馆，基本符合条件的，引导他们尽快完善，早日办好办齐证照，纳入有效管理。对正在装修尚未开业者，通知其立即补办审批手续，补齐后方可开业。
厦门城市职业学院旅游系主任助理黄邦恩建议，在此期间要先停止对经营者的拘留、罚款，尤其是那些证照申办一半遭冻结的旅馆。“应把整治重点放在那些混杂在居民楼单元房内，违规违法开设，缺乏安全监管，严重扰民害市的‘小家店’”。
“完善法律法规对于家庭旅馆行业的发展尤为重要。”据台湾发展研究院观光所所长黄正聪介绍，2011年，台湾观光局颁布的《家庭旅馆管理办法》对家庭旅馆的申请、规模、设施、安全等方面作出了详细的规定。此后，台湾家庭旅馆的数量逐渐从原先的400多家增加到了3000家。“这3000家实际上是经过了优胜劣汰环节剩下的，有较强的竞争力。”有了法律法规的保障，投资者就敢加大投资力度，从而拉高家庭旅馆行业的整体档次和标准。
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