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“蒙古”这个词语，既是对一个民族的称谓，又是一个地理上的称呼。蒙古族的祖先蒙古部落属于东胡语系室韦的一支，游牧于黑龙江上游额尔古纳河东南一带。公元8世纪后，西迁到鄂嫩河和克鲁伦河流域，唐朝时属燕然都护府管辖。
蒙古作为一个地理区域名称，只是到了清朝初期才被使用。明末清初，蒙古族分为漠南蒙古、漠北喀尔喀蒙古和漠西厄鲁特蒙古。漠南蒙古和漠北蒙古分别生活在大漠以南和大漠以北的地区。漠西蒙古活动在喀尔喀蒙古以西、阿尔泰山以南、巴尔喀什湖以东以南、天山以北的广大地区．漠南蒙古就是内蒙古，其各部与满族贵族世代通婚；喀尔喀蒙古各部相继遣使来朝，臣属于大清，才有大漠以北日外蒙的提法。1689年中俄签订《尼布楚条约》划定了黑龙江流域的边界；1727年中俄签订《恰克图界约》，规定：“蒙古北部边境上恰克图和尼布楚附近满洲边境上粗鲁海图为俄国人进行贸易的地点”：回同年，中俄划定了中部边界。这些条约的签订，从法律上肯定了外蒙古是中国领土的一部分。清乾隆年间，外蒙古地区已完全处于清朝中央政府的统治之下．清朝政府在乌里雅苏台和科布多筑城，定边左副将军驻守乌里雅苏台，科布多驻守参赞大臣管理一切军政事务；在库伦设大臣，定期举行军事演习，以保障疆域的稳定。
俄蒙之间的关系已有很长的历史，早在17世纪初年即已开始。当时俄国的移民大量流入西伯利亚，与游牧在西伯利亚南部的蒙古牧民发生接触。17世纪中叶，在俄蒙边界上，俄蒙的商业和经济往来大为加强，清政府为此大为震动。17世纪末和18世纪前半期，外蒙古问题就已成为清政府和沙俄政府之间的尖锐问题之一。1755一1758年爆发了蒙古人反清起义，大量蒙古人移入俄国，在这次起义中，赞成外蒙古并入俄国的思想得到了传播。鸦片战争后，清政府无力有效地控制外蒙，1860年沙俄与清政府签订了'北京条约》，允许俄国人在外蒙古全境免税贸易。随着西伯利亚铁路的建成，沙俄对外蒙古的政策由以前的经济扩张变为政治上的干涉。清朝末年，国家战乱连年，政治腐败，国力衰弱，中国于是成为各列强共同宰割的对象。1893年，沙俄为了把“蒙、藏、汉之全部东方，和平并入俄国”，各种“商人代表团”、“科学考察团”纷纷涌入外蒙古地区。这些代表团的真实目的之一是为沙俄服务，从事各种间谍活动。1904年，爆发了日俄战争，俄国战败，这使得俄国以前东下满洲的战略目标难以实现，于是将其战略目标改为南下蒙古。沙俄除了向外蒙古地区派遣各种考察团、探险队外，还加紧收买蒙古上层喇嘛、活佛，培植亲俄势力，并设法从经济上控制蒙古王公贵族。此外还与日本相互勾结，从日俄战争到俄国“十月革命。前夕，日俄两国就瓜分内外蒙古的权益问题签订了三次条约和四次密约，即1907年、1910年、1916年条约和密约和1912年'日俄密约》，确定了日俄两国的一些基本原则：俄国承认日本在南满和朝鲜的特殊利益，在内蒙可以树立势力，而日本承认俄国在外蒙古的特殊利益。1907年7月30日，日本与沙俄为抵制欧美列强势力侵入中国东北而缔结密约，规定：“南满”、内蒙为日本势力范围，而“北满”、外蒙为帝俄势力范围，相约维持各自控制区，以防第三种势力进入满洲。1910年7月4日，日俄重订密约，重申1907年日俄密约规定的势力范围，互不侵犯。1912年的'日俄密约》，以“东经116度27分为分界线，日本在分界线以东的内蒙古享有特殊利益，俄国在此线以西的内蒙古享有特殊利益。”
清政府对外蒙古十分重视，在1905年以前特别规定满族族外仅可以与蒙古族通婚，期望以此加强两个民族的融合，防止分裂。但是，政治腐败，国力衰弱，清政府的一些政策严重阻碍了蒙古的进步。
清政府实行使外蒙古与外界“隔绝”的政策，首先与俄国隔绝。康熙皇帝于1721年剥夺了蒙古领地王公与其北边邻邦以及其他外国交往的权利。1722年，康熙皇帝下令将全体俄国商人逐出库伦，并且禁止蒙古人和俄国人发生直接的商业关系，千方百计阻碍俄蒙贸易。其次是把蒙古人与汉族人隔绝，防止汉蒙人民联合反清。清朝入关之初，华北地区曾有大量汉族农民被驱往蒙古，他们不得已去租种蒙古王公的土地，以后清政府勒令他们回到原籍。还禁止蒙古人学习汉文，禁止蒙汉通婚，除极少数商品外，不准汉人到蒙古经商??并禁止金属品输往蒙古。还规定每家都要派出男孩予去当喇嘛，蒙古地区婚姻关系减少，生育率低，影响了民族繁衍，卫生条件差，人口死亡率高。这些政策使蒙古各个方面都很落后。
20世纪初期，清政府改变了这种“隔离”政策，在清政府监督下，通过蒙古王公管理蒙古，并开始往外蒙古移民。清朝末年，政府开始在外蒙地区实行“新政”，清朝的官吏和军队被派到外蒙；蒙古封建王公的权力受到削弱，这引起封建王公的极大不满。清朝还允许汉人向外蒙古封建王公租种或购买土地，这为掠夺外蒙古土地打开了方便之门，给那里的人民带来了极大的灾难，大量优良牧场丧失，经济衰落。“新政”的结果是加强了民族压迫，人民生活更加困苦，使外蒙古各个方面都很落后，这些激起外蒙古各阶层人民的极大不满，离心倾向大大加强。1911年，清政府停止在外蒙古的新政改革。
外蒙古的第一次“独立”
1911年7月，以库伦活佛为首的外蒙古僧俗封建主在俄国长期煽动和支持下，以全盟为名，在库伦召开四王公秘密会议，决定分裂祖国，实行“独立”。1911年8月底，沙俄从恰克图派步骑兵800余人前往库伦，以支持外蒙古王公的分裂活动。回此外提供200万卢布的巨额贷款，支援大量的枪械弹药，帮助训练蒙古兵．沙俄还大力支持库伦当局占领乌里雅苏台和科布多，并策划成立“呼伦贝尔自治政府”。1911年8月，被沙俄收买的科尔沁右翼前旗王公乌泰发动叛乱。袁世凯派东北军予以包围，乌泰战败逃往外蒙。
1911年10月10日，辛亥革命爆发，各省相继相应，清政府处于风雨飘摇之中。俄国政府趁机命令伊尔库克军区司令把15000枝步枪、750万发子弹和15000把军刀运往库伦，交给王公贵族西'沙俄还在外蒙古及与其毗邻地区驻扎大量军队。外蒙古也乘机而动。11月中旬，杭达多尔济与俄驻库伦总领事密谋后，向清政府驻库伦办事大臣三多提出最后通牒，将在外蒙古全境实行自我保护，定为“大蒙古独立共和国”，公推哲布尊丹巴为大皇帝。12月1日，杭达多尔济率兵包围库伦办事大臣的衙署，由于三多手下仅有随行人员240名，且分驻在各要地，三多手下亲兵不过80名左右，12月4日三多被哥萨克骑兵押解经西伯利亚回国。12月28日，哲布尊丹巴登基为帝，号称“日光皇帝”，年号“共戴”。这就是外蒙古的第一次“独立”，“大蒙古国”算是粉墨登场。
1912年1月1日，孙中山领导的中华民国临时政府成立，孙中山坚决反对外蒙古独立。在中华民国临时大总统就职典礼上，针对沙俄等帝国主义国家分裂中国边疆地区的阴谋，庄严宣布：。国家之本在于人民，合汉、满、蒙、回、藏诸地为一国，如合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人，是日民族统一。武昌首义，十数行省先后独立，所谓独立者，对于清廷为脱离，对于各省为联合，蒙古、西藏意如此，行动既一，绝无歧趋，机枢成于中央，斯经纬周于四至，是日领土统一”。
此后，总统袁世凯也认为；“满清政府从未承认蒙古之独立，故余也不能承认之”，霉还专门设立。蒙藏统一改良会”来处理蒙藏事宜。沙俄希望中、俄、蒙三方尽快就外蒙古自治问题缔结协约，而袁世凯则希望谈判在中俄两政府之间进行，因为外蒙古问题是中国内部事情，外蒙古是中国领土的一部分，无权缔结国际条约。
但是1912年9月，沙俄与外蒙古签订《俄蒙协约》，该协约不准中国军队进入蒙古，不许中国人向外蒙古移民垦殖。'俄蒙协约》的消息传到中国，全国一片抗议，坚决反对。汉口俄人开的工厂工人罢工，上海、香港、烟台等地，凡车载俄国人的货物，均不搬运。各地纷纷成立“救蒙会”、“抵制团”等，抵制俄货，不为俄国人服务，不索兑俄国货币，以致出现了华俄道银行的纸币不能流通市面的局面。1912年9月，俄国又取得英国对它独霸外蒙古的承认，以巩固其对外蒙古的控制。
北京政府对于当时外蒙古的局势，其对策是首先稳住内蒙古，再设法解决外蒙问题。在外蒙古“独立”影响下，内蒙古少数王公也想附和库伦当局，鼓噪“独立”。1912年8月，北京政府颁布《蒙古待遇条例》，规定蒙古与内地一体对待。王公原有世爵、封号、特权一律照旧等，安抚了内蒙人心，使内蒙局势稳定下来。而在外蒙古问题上，由于一是沙俄的支持，而且欧美列强也不反对沙俄的行动；二是国内局势不稳，北京政府唯一的办法就是拖延，既不承认，也不彻底解决。1915年6月7日，《中俄蒙协约》签订，该协约第二条：
“外蒙古承认中国宗主权，中国、俄国承认外蒙古自治，并为中国领土之一部分”。协约中同时规定自治外蒙无权与外国订立涉及土地关系的国际条约。《中俄蒙协约》确认了沙俄此前获得的各项侵略权益，并将各项侵略权益具体化了；外蒙古迸入了“自治”阶段，某种意义上也可以说是进入了。俄治”阶段。那么，为什么沙俄不让其完全独立呢？因为外蒙古此时完全独立，不符合俄国的国家利益。其原因是：
第一、沙俄当时的关注重心在中近东，没有力量在外蒙古地区有大的作为。中近东局势紧张，军备竞赛加剧，欧洲不由自主地一步步走向战争。这时若支持外蒙古完全独立，中国极有可能出兵，这样一方面会损害俄国在外蒙的商业利益，另一方面在未来的欧洲战争中将处于两线作战的艰难境地。
第二、沙俄让外蒙古完全独立有可能引起其它列强的干涉。帝国主义列强在华矛盾重重，任何一个列强都无法独占中国，于是承认“门户开放”政策。这就要求保全中国领土完整，不能肢解中国。如果外蒙古完全独立，列强极有可能干涉。即便不干涉，如果列强承认外蒙独立，必然会在库伦设立总领馆，外蒙有可能会与其它列强加强各方面的关系，沙俄这样一来，就不可能独占外蒙，其优势地位将会被大大削弱，沙俄当然不愿意把其它列强势力引入外蒙。
第三、远东出现一个“大蒙古国”，对沙俄国家安全不利，也会恶化日俄关系。外蒙古那些要求独立的王公贵族们，希望成立一个“大蒙古国”，除了喀尔喀外，还包括内蒙古和青海地区。沙俄在远东力量薄弱，“大蒙古国”对沙俄远东安全不利。更重要的是在贝加尔湖地区居住着同是蒙古族的布里亚特蒙古人，若“大蒙古国”出现，这些蒙古人极可能会要求加入“大蒙古国”。沙俄代表郭索维慈向蒙方代表公开指出，俄国贝加尔湖地区居住着布里亚特蒙古人，“如欲联合全蒙，则不但将于中国开战，并将于俄国开战”。另外，日俄在1912年划定了两国在内蒙古地区的势力范围，并相互作了保证；若包括内蒙古地区在内的“大蒙古国”出现，必将导致日俄、日蒙关系紧张。
由此可见，这时期外蒙古完全独立并不符合沙俄的国家利益。在这一时期，“自治”的外蒙古展开了自己的外交活动。一是希望通过外交来巩固新政权；二是希望寻求国际支持，使内蒙古的35个旗顺利地并入外蒙古，建立“大蒙古国”。但这两个问题的解决，外蒙古封建王公贵族是心有余而力不足。由于害怕与中国中央政府发生冲突，所以外交上仍以对沙俄的外交为主。而沙皇俄国政府并不赞成外蒙古独立，仅主张成立一个自治的外蒙古，能使俄国在外蒙古获得广泛的特权。外蒙自治政府还转向日本求援，但日本由于不愿破坏日俄关系，拒绝了外蒙古使者。期间外蒙古又派代表团去圣彼得堡，谈判结果是俄国答应在贷款和武器供应方面援助外蒙古。
第一次世界大战爆发后，沙俄被牵制在西方，其国内经济残破不堪，无力顾及外蒙古，从1916年起俄国商品完全停止输入外蒙古。中国重新取得优势影响力。
1917年11月7日，俄国爆发了“十月革命”，世界上第一个苏维埃政权建立。新生的苏维埃政府宣布废除沙皇政府、临时政府与中国所缔结的一切不平等条约．1919年夏，驻库伦督办陈毅劝博克多格根放弃自治，答应给蒙古王公贵族保留一切特权，并提出了“改善蒙古未来地位的六十四条”，但失败了。1919年10月，北京政府特派徐树铮将军为西北筹边使，总揽内外蒙等地区的政军财大权，负责西北边防。徐树铮将军解除了外蒙古军队的武装，把士兵和军官遣散还乡，期间外蒙古封建王公曾给外国写求援信，一封是致美国政府的求援信，秘密交给张家口美国领事馆；另一封通过日本驻海拉尔领事馆交给日本政府。但是都没有成功。1919年11月17日，孤立无援的外蒙王公被迫取消“自治”，中国废除1915年的《中俄蒙协约》。1920年，徐树铮将军在库伦举行册封活佛大典，外蒙“自治”终于撤销，第一次“独立”闹剧结束。
外蒙古的第一次“独立”尽管失败了，但却产生了非常恶劣的影响。这是外蒙古王公贵族和外蒙古人摆脱中国政府统治的第一次尝试，它使得这种独立的思想在外蒙古人中得到了广泛传播；外蒙古王公贵族和外蒙古人民大众对中国政府的离心倾向大大加强。
外蒙古的第二次“独立”
苏俄在1919年7月25日，发表了对中国人民和中国南北政府宣言，即“第一次对华宣言”，提到“苏维埃政府已放弃了沙皇政府从中国攫取的满洲和其它地区”国。但是，1919年8月3日，苏俄政府致蒙古人民与蒙古自治政府宣言称：“蒙古现已成为一个独立的国家，并有权在没有北京或彼得堡方面的任何监护的情况下，独立自主地同其它一切民族交往”。1920年9月27日，苏俄发表了“第二次对华宣言”，重申“以前俄国政府历次同中国签订的一切条约全部无效，放弃以前夺取中国的一切领土”。苏俄政府公开宣布的两次对华宣言，有其积极意义，公开宣布放弃夺取中国的一切领土就是个进步。但宣言精神与苏俄所作所为却有矛盾，苏俄政府把外蒙古当作国家来对待。
1920年7月，驻扎在外蒙的中国边防军被调回内地参加直皖大战，外蒙防务空虚。10月，白俄匪军逃到外蒙，与日本勾结，于1921年2月攻入库伦，胁迫活佛博克多格根宣布外蒙“独立”，并任命白俄首领恩琴为蒙古军司令。白俄匪军以外蒙为基地，向苏俄发动进攻．1921年6月，苏俄红军进入外蒙与白匪作战，7月攻入库伦，驱逐了白俄势力，并迫使中国军政机构撤离。1921年7月11日，外蒙古又一次宣布“独立”，仍奉博克多格根为元首，实行君主立宪制。这是其第二次“独立”，后台是新生的苏俄政府。1922年，外蒙与苏俄签订'俄蒙协定》，苏俄率先承认外蒙“独立”。
“听其言，观其行”两次对华宣言都有把中国领土归还的内容，可实际上却是另外一回事。1921年苏俄军队进入外蒙后不愿离开，8月10日契切林向外蒙保证暂不撤兵，“苏俄军队出现在自治的蒙古领土之上，其唯一目的在于消灭公敌，排除威胁苏俄领土之上经常的危机，并使自治的蒙古获得自由发展和民族自决”ol说得更明确一些，就是使“蒙古宣布独立并成为中俄的缓冲国”。圆这里说的“公敌”指恩琴，8月25日其已被枪决，白匪势力已不是威胁，苏俄驻军外蒙的理由是不充分的。
1921年11月5日，苏俄与外蒙签订'俄蒙友好条约》，关键一条是：“俄国劳农政府承认蒙古政府为唯一合法之蒙古政府”。《俄蒙友好条约》签订后，蒙古代表团受到了列宁的接见，列宁对蒙古革命顺利发展表示满意。条约直到1922年5月才公布，引起北京政府强烈反对。1922年5月1日，中国外交部致苏俄代表“蒙古系属中华民国领土，久为世界所公认，劳农政府此次私与定约，本国政府实难容忍，所订内容中国政府决不承认”。
苏俄在1919年和1920年发表的两次“放弃以前夺取中国一切领土”的“对华宣言”，是在特殊的历史环境下发表的，是为苏俄利益服务的．“十月革命”后，政权很不稳固，对内要肃清残余敌对势力，对外要打败列强的干涉。1918年3月，英军在俄北方的摩尔曼斯克港登陆，揭开帝国主义武装干涉的序幕。日本、法国、美国等纷纷干涉苏俄，苏俄本身的处境非常危险。在此种情况下，苏俄对外就不能树敌太多，而应争取对己有利的国际环境。此时，苏俄是有求于中国的，一是希望得到我国的国际承认；二是希望我国不要趁机对苏俄出兵。在这种历史环境下发表的宣言，极可能是权宜之计。
那时中国有两个政府，一是北京政府，各国都承认；一是孙中山的南方政府。
苏俄关于蒙古问题在北京政府那里受到挫折后，就开始将注意力转移到南方政府上，借以给北京政府施压，逼其让步。苏俄代表越飞于1923年1月26日在上海与孙中山会面并发表了'孙文一越飞宣言》，“承认在中国建立共产主义制度的条件还不成熟，孙中山同意苏联军队临时占领外蒙古”，同一天，越飞在给苏联政府的信中附上了他的看法，称：“由于孙逸仙博士的威望，这样的声明可以制止对俄国在蒙古问题上的诽谤”。苏俄外交人民委员会委员契切林认为在理论上承认中国宗主权或主权，可在相当程度上满足中国的自尊心，蒙古始终是个半独立国家，我们的军队应保护蒙古，但不能确定撤兵期限。苏俄于是以各种借口拒绝撤兵。
1922年8月31日，俄共中央政治局讨论并通过了以斯大林的名义发给越飞的电报，内容为：。中央认为，在同中国谈判时，从1919年和1920年的总宣言中得出直接指示是不能允许的??至于蒙古，关于它的国家法律地位和从蒙古撤军问题应通过中俄蒙协议来解决，解决这个问题，不允许排除蒙古本身”，电报表明苏俄对华外交发生改变，开始否认两次对华宣言精神，提高外蒙古国际地位。1923年底，苏联采取一些严重损害中国利益的措施，如“将一千多名中国商人和工人赶出外蒙，而且连政府特派员和由他带去的卫队也被驱逐出境”，外蒙完全被苏联控制了。
孙中山先生曾有一个军事计划，往内蒙古地区派驻约一万人的军队。1922年12月20日，孙中山在上海写信给越飞说：“我现在可以调大约一万人从四川经过甘肃到内蒙古去??我们希望得到武器、弹药、技术、专家等方面援助。贵国政府能否通过库伦支援我?”孙中山于1923年秋，特派以蒋介石主要代表的军事代表团赴苏联阐述这个新战略。主要内容是：“在库伦以南临近中蒙边界地区建立一支孙逸仙的新军，由招募来的居住在蒙古、满洲和中国交界的中国入，以及从满洲西部招募来的一部分中国人组成，在这里按照红军模式和样子组建军队，从这里，也就是蒙古南部发动第二纵队的进攻。”第二纵队是指在将来的对军阀作战中开辟第二条战线。
孙中山在1923年1月与越飞联合发表的《孙文一越飞宣言》承认苏联暂时驻兵外蒙古，恐怕与该军事计划也有一定的关系，是希望苏联给予帮助而做出的让步。但是，苏联拒绝了该计划．在外蒙古或内蒙边境地区出现中国军队，犯了苏联的大忌，外蒙是其战略利益所在，不会让中国以任何理由重返外蒙。
1924年，国际形势更加有利于苏联。英国、意大利、挪威相继承认了苏联，使其摆脱了外交上的孤立状态，国际处境好转，争取中国政府承认的迫切性降低。而此时我国内部动荡，形势严峻。1924年5月31日，中国外交总长顾维钧先生与苏联全权代表加拉罕签订<中苏解决悬案大纲协定》。其中第五条；“苏联政府承认外蒙古为完全中华民国之一部分，及尊重在该领土内中国之主权，苏联政府声明，一俟有关撤退苏联政府驻外蒙军队之问题，即撤兵期限及彼此边界安宁办法??商定，即将苏联政府一切军队由外蒙尽数撤退。”回该协定签订后，中国各界人士欢呼，盛赞此协定是中国自1840年以来签订的第一个平等条约，以为外蒙古问题已经解决。其实我国对外蒙古的主权是图有虚名的，苏联仍完全控制着外蒙。苏联玩弄两面手法，一边与中国签订协定，承认中国对外蒙的主权；另一边却在1924年6月13日支持乔巴山宣布成立“蒙古人民共和国”，确立亲苏政策，制定仿苏宪法，改库伦为乌兰巴托霍托。而所有这些与'中苏解决悬案大纲协定》的签订发生在同一年。
并不否认，《中苏解决悬案大纲协定》承认外蒙古为中国领土的一部分，及尊重在该领土内中国的主权，无疑是有一定积极意义的。苏联从法律角度上承认了外蒙古属于中国，这一点应给予肯定，尽管苏联并没有遵守该协定。苏联为什么在1924年5月与中国签订《中苏解决悬案大纲协定》、承认中国对外蒙古主权?日本驻华使馆的《华北旗报》发表了评论文章，“巨大的利益已经摆在了地图上，加拉罕带着一个目的而来，那就是中东铁路和承认苏维埃政府。”
从19世纪末到20世纪初，沙俄在中国东北修筑了一条“丁”字形宽轨铁路，被称为中东铁路，也称为东清铁路或中国东省铁路。这条铁路的干线西起满洲里，经哈尔滨，东至绥芬河；支线则从哈尔滨起向南，经长春、沈阳直达旅顺口，全长2489公里。1895年，俄国决定将西伯利亚大铁路穿过中国东北，1896年和1898年，先后强迫中国签订了'中俄密约》和'旅大租地条约》等不平等条约，从而攫取了修筑和经营中东铁路干支线的特权。1897年8月，中东铁路开始动工兴建，到1903年2月全线竣工通车，交给设在哈尔滨的中东铁路管理局管理和运营，名为中俄共同修筑、经营，实际上是沙俄独占。
1924年5月31日除了'中苏解决悬案大纲协定》外，还有：1'明确协定个别条款的声明书》；2《关于建立外交关系的照会汇编》；3《暂行管理中东铁路协定》。
1924年11月8日，第一届蒙古人民呼拉尔在库伦开幕，批准1921年11月的'苏蒙友好关系条约》并通过了“蒙古人民共和国”宪法，宪法序言中说：“蒙古是独立的人民共和国，一切政权属于人民。人民通过人民大呼拉尔及其选出的政府以实行其最高权力。”
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