“官员财产公示”的全球历程

    回首“官员财产公开”制度240多年的全球旅程，从瑞典副首相萨林买巧克力的几十克朗公款，到韩国的金泳三总统于就职第二天带头吃下“财产公开”这只难咽的螃蟹……每个脚印都充满艰险——无论是“自下而上”的监督，还是“自上而下”的改革，任何一种所谓的终端反腐制度的建立都不是一蹴而就的，有些代价甚至十分昂贵。

　　在我国，早已列入全国人大立法规划的《财产申报法》虽“只闻楼梯响，不见下楼来”，但自2009年新疆阿勒泰地区 “官员财产申报”迈出第一步起，我们便没有停下制度反腐路径的探寻。

　　自240多年前被瑞典首创以来，被称为“阳光法案”或“终端反腐”的官员财产申报制度这个“治官之术”就被世界许多国家仿效。时至今日，全世界已有近百个国家和地区建立了这项制度。

　　1 近百国家暴晒官员家底

　　——官员财产公开制度的全球建立记录

　　意大利法学家贝卡利亚有句名言：“预防犯罪比惩治更高明，所有腐败犯罪的人，他在腐败的时候首先想到的是自己会不会被发现，而不是会不会被惩处。”

　　官员财产申报制度作为预防和防止腐败发生的有效手段，正越来越受到各国的重视。被称为“阳光法案”或“终端反腐”的官员财产申报制度，从240多年前瑞典首创以来，这个“治官之术”就被世界许多国家仿效。时至今日，全世界已有近百个国家和地区建立了这项制度。

　　在这些国家，不管是通过竞选产生还是接受委任的政府官员，其个人财产信息必须公开。官员的家庭财产、从政前后个人财产增长幅度的变化和增长渠道的变化以及配偶和子女所从事的行业等，也必须向社会公开，广泛接受社会公众的监督。事实证明，财产申报制犹如一把利刃，直刺腐败者的要害，为推动各国的廉政建设、净化社会风气起到了不可低估的作用。

　　瑞典：几十克朗扳倒副首相

　　官员的腐败将会导致国家“破产”。为了预防官员的贪腐，近乎苛刻的防腐、反腐制度是必不可少的。瑞典等北欧国家普遍推行政府官员财产申报、登记和公布的制度以及储蓄消费实名制。同时，公民对于官员以权谋私行为的“零容忍”创造了廉政奇迹，使这些国家长期以来一直被评为最清廉国家。

　　瑞典是世界上最早实行官员财产申报制度的国家之一。早在1766年，瑞典议会通过了一项《出版自由法》，其中最主要的条款是“公开所有非涉密的公共文件”。瑞典公民由此获得了查阅所有官员财产和纳税状况的权利，任何公民都有权查看首相的财产及纳税清单。这项制度一直延续了下来。后来，瑞典法律规定包括公职人员在内的所有公民和团体必须向税务部门公开自己的财产和收入明细，并接受所有人的查询，使得瑞典官员处在一个“赤裸地生活着”的国家，接受着“阳光的监督”。一旦某位官员的账户上出现了不明进项或不正常消费，民众随时随地都能查个“底朝天”。

　　为了限制政府对信息的自由裁量权，瑞典还专门制定了《保密法》，极为详细地列举了哪些信息属于国家机密、哪些信息可以公开，这就避免了相关部门以国家安全为由有意向公众隐瞒非涉密信息。对于瑞典官员来说，如果被公众或者媒体发现甚至怀疑自己有什么不当行为，就有可能接受公众或者媒体的调查。比如在1995年10月，经媒体披露，副首相萨林用公务信用卡购买了几十克朗的巧克力。虽然萨林事后辩解说，她当时只是把公家和个人的信用卡用混了，且事后也及时还了款，但在巨大的舆论压力下，这位年仅38岁的副首相还是被迫辞职。而这一事件之所以被曝光，是因为媒体记者直接到政府和银行索取了萨林的刷卡消费记录。

　　此外，作为瑞典的公务人员，就连聘请保姆、缴纳电视费这样“花小钱”的事情也必须接受公众和媒体的监督。2006年，瑞典首相新提名的几位大臣因先后被邻居、家电销售商、记者等举报有偷漏雇主税、不缴纳电视费等行为，而先后递交了辞呈。

　　美国：赖特头上的达摩克利斯之剑

　　没有让社会轰动的丑闻，立法机关就不会感到有出台财产申报制的必要；没有震惊世人的大要案，也就不会奠定“阳光法案”的历史地位。作为立法机构中的最高官员、仅次于副总统之后的总统继承人，众议院议长赖特违反《政府伦理法案》后辞职谢罪，其反响之大是可想而知的。此后，在政府直接监督和社会舆论监督之下，绝大多数美国政府官员都会老老实实申报自己的财产，轻易不敢以身试法。

　　美国的“阳光法案”虽然不是世界最早的，但绝对算得上操作和落实最有实效的典范。

　　长期以来，美国法律对官员的个人和家庭财产不作公开要求。随着美国的政府项目、军费预算和公共开支暴增，官员的寻租空间随之增长，人们也越来越多地开始关注官员的经济状况。

　　20世纪50年代，美国联邦政府官员不断爆出贪腐丑闻，引发人们对政府信任度降低，白宫和国会开始规定官员的经济利益不得和其政府职务有利益冲突。1974年的“水门事件”后，美国人对政府官员的不信任达到了巅峰。为了约束官员行为，美国国会在1978年出台了《政府伦理法案》。

　　根据这部法律，包括总统、副总统、国会议员、联邦法官以及行政、立法和司法三大机构的工作人员，必须在任职前报告自己的财产状况，上任后还须按月申报。同时，财产申报不只限于申报者本人，还须包括其配偶和抚养子女的有关情况。除在国家安全部门工作或其他不宜暴露身份的官员外，各受理申报的机关均须将财产申报资料公开，供大众查阅复印，以便接受社会监督。根据规定，必须申报的内容包括各种渠道的利益所得、接受的礼品以及资产和负债等。同时，法律还规定，联邦政府公职人员在离职后被禁止从事某些活动，目的就是为了减少腐败和防止政府官员通过不正当手段谋利。此外，该项法令还对官员接受礼物和酬金的披露进行了细致明确的限定。对于拒不申报、谎报、漏报、无故拖延申报者，司法部可对当事人提出民事诉讼；对故意提供虚假信息的人，司法部可提起刑事诉讼。

　　1989年，美国众议院议长詹姆斯·赖特贪腐弊案令世界震惊。这位美国民主党的象征和最著名的代言人以及全美仅次于正、副总统的第三号人物，因个人财产来源不明所引发的丑闻，让二战之后成长起来的那一代“军功精英”走下了神坛。

　　早在1961年，赖特就因经商的损失和抚养四个孩子等陷入财政困难。1972年，赖特和妻子离婚，并和自己的秘书、风姿绰约的贝蒂结婚。许多评论认为，正是这次婚姻，使赖特最终走上了贪腐之路。婚后不久，贝蒂就开始“改造”丈夫和自己的工程，花销大得惊人。仅凭借参议员的工资，赖特无法承担这些巨额开销。1977年，赖特悄悄地动用9.8万美元的竞选基金偿还了他的私人债务——这是他后来贪腐之路的开端。

　　1989年，赖特因在过去10年间先后69次违反国会对议员财产收入的法规而被迫辞职，成为200多年来美国第一位因违法贪财而被迫辞职的众议院议长。赖特案在民众的心里形成了这样的思维定势：“凡是不公开财产的官员，就需要监督。”

　　从此以后，《政府伦理法案》成了悬在官员头顶的达摩克利斯之剑。一旦被指控贪腐，美国官员就得翻出自己数年的申报记录和财务报表；否则，就只能赶快退出政坛，身败名裂。

　　最后，官员财产申报制度虽然是反腐良药，但并不包治百病。官员财产申报对反腐败虽然有重要作用，但不能从根本上治理腐败。对腐败顽疾来说，寄希望于这一制度能够药到病除是不切实际的。要想有效遏制腐败现象的发生和蔓延，必须建立健全惩治和预防腐败体系，实行标本兼治、综合治理。

　　2 从申报到公开的“破冰”行动

    名表、眼镜、腰带……一件件身价不菲的衣着饰品，让陕西省安监局局长杨达才深陷“多宝门”，被眼尖的网友顶成了新闻的“主角”。经陕西省纪委调查，杨达才因存在严重违纪问题被撤职。

　　在官员财产公开的情况下，收入和财产可以解释所有之时，戴什么表是官员的私事，网友无须大惊小怪。在官员财产不公开的情况下，公众对官员廉政与否存在怀疑，官员身上任何一件物品都可能像手表那样成为一个麻烦。

　　在我国，《财产申报法》早已列入全国人大的立法规划，但至今仍无法出台。在此期间出台的官员财产申报制度围绕的基本都是“申报”而不是“公开”。目前，全国有16个市、县试行官员财产公开，但公开主要针对新提拔干部，而且多在内网或内部公示，公开对象和公开范围有限，这些都使得官员财产公开的诚意备受质疑。

　　2009年2月17日，新疆阿勒泰地区纪检委在政府网站公布了所属处级以上干部的收入申报情况，被视为中国官员财产公开的破冰之举。再后来，浙江慈溪、湖南浏阳、宁夏银川等地陆续跟进试点，尝试推出包括官员财产申报、公示在内的领导干部个人事项公示制度，将相关官员的材料向社会真正公开。当徐州贾汪区、镇江市丹徒区及广东顺德也决定跟进时，官员财产公示的试点真有些四处开花的意思了。

　　这些试点地区大多位于中西部，市场化水平低，官员经济关系简单，收入相对较少而且固定单一，官员主观阻力小，实施起来较容易。尽管社会对这些试点给予了很高的评价和期望，但地方实践的成果并未触及民众以及专家眼中的合格线。

　　从申报财产的官员级别来看，多数是科级和县处级干部，而各级别的“一把手”都不参与财产申报。各地只是公示一部分官员申报的财产，另一部分秘密申报，只有少数领导知情，而且即使公示的部分，其公示时间也太短、公示渠道狭窄，甚至只在本单位公示，社会公众无从查询。

　　各种财产申报的试点文件都不属于法律的范畴，只是一些政策性文件。这些文件缺乏立法内涵的权威性、独立性和应有的刚性，很难达到预期效果。缺乏惩罚机制和问责机制，拒绝、拖延申报或虚假申报的法律责任及追究责任难以到位。缺乏单独的机构专门负责对申报信息的可靠性和完整性进行核实。缺乏公众和媒体的监督，不能把公众和媒体纳入监督机制中来，忽视了最具监督力量的群体，难以达到社会满意的效果。

　　尽管地方实践所积累的经验还稍显稚嫩和缺乏系统化，但对于建立全国性财产申报制度具有极大的参考价值，可以将其看作是为全国性财产申报制度的推行进行着必要的准备。

　　任何法律的初衷都不在于惩戒的强度，而在于惩戒的可能。从某种理想意义上说，悬而不用的法律才是最好的法律。具体对“官员财产申报”制度而言，重要的不是它有多么严苛的惩罚措施，而在于它能让官员们充满敬畏之心，对任何非法财产都畏之如虎，从而远离贪污腐败的可能。显而易见，唯有官员申报财产尽快阳光化、透明化，才能达到这样的效果。