户籍一元化新账本 市民化成本就需51万亿

在北京做了两年多保安的胡德亮打算回大庆老家了。不为别的，只想换个非农业的户口，娶个同样也是非农业的媳妇，然后过上跟城里人一样的生活。然而，对于胡德亮而言，这个想法在几天前还仅是一个遥不可及的梦想。

7月30日，国务院下发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（下称《意见》），内容包括放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，建立城乡统一户口登记制度、居住证制度等一系列新政；其中最大的亮点就是取消农业、非农业户口区分，统一登记为居民户口。

自56年前设立户籍制度以来，农业户口和非农业户口就成了非议最多的话题，附着在上面的利益藩篱更是越筑越高；然而，户籍改革此前进行了多次，却从未触及二元制痛点。

“多年来，城乡割裂的户籍二元制度一直备受诟病，由此造成的不平等已成为中国经济发展的巨大障碍，这一打破户籍界限的新政无疑是个历史性的突破。”7月31日，人口学者、原哈佛大学助理教授黄文政接受《华夏时报》记者采访时表示，城乡二元制户籍结构终将结束。

尽管目前看来，一元制建设的相关配套政策做到无缝对接仍需假以时日，农民工城市化财政账本并无细则；但压抑多年、又被多方寄予厚望的土地改革红利已嗅到了引爆的味道。

二元制谢幕

有一种距离叫户籍，而这种距离恰恰是打破平衡的一记重锤。

建国初期，我国并没有严格的户籍管理制度，人们可以自由迁徙。当时，由于农民占中国人口的绝大多数，城市无法容纳过多的农村剩余劳动力；因此，自1953年开始，为了减少城市的人口和就业压力，保障城市经济发展，国家开始制止农民盲目流入城市。

即便如此，户籍依然仅是纯粹地担当着人口信息登记管理的职能。直到1958年，我国第一次明确将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”两种不同户籍，奠定了我国现行户籍管理制度的基本格局。随后的多年时间里，为了以法律形式严格限制农民进入城市，并限制城市间人口流动，户籍被赋予了更多的功能，以至于人们在提及户籍时在意的已不是那一纸户口，而是依附在其上的教育、医疗、养老等公共资源的公平配给。

自此，城市与农村间筑起了一道无形的“高墙”，我国跨入了长达半个多世纪、城乡分割的二元经济模式时代。

到如今，差距愈发显现：就业优先考虑非农业户口；非农业户口失业还能拿到失业保险补贴；参军时非农业户口的优待金比农业户口多一倍，退役后非农业退役士兵给安置工作；生病有医保，老了有退休金……非农业户口的优势几乎涵盖了一个人的生老病死。

这种优势无形中拉大了城乡之间的收入差距，“农转非”一度成为众多农民的梦想，由此产生的悲欢离合亦数不胜数。

据黄文政介绍，随着农民工进城打工的人数越来越多，户籍制度成为他们融入城市的主要障碍，城市长期以来以户籍人口为核心的公共服务供给模式将这批人阻挡在外，这已成为中国社会不公平的重要表现。

被依附了太多社会元素的户籍，俨然已成为中国最难捅破的一张纸。有数据表明，户口本上至少有67项城乡居民“不平等待遇”，特大城市户口的附加值则更高。

庞大的财政账本

改革似乎早已埋下了伏笔。

有媒体报道称，13年前，时任福建省省长的习近平对此就早有论述，在其博士论文《中国农村市场化研究》中认为，取消城乡二元户籍制度，是历史发展的必然趋势，政府应理智而勇敢地面对这一现实，并规划了一个户籍改革路线图。13年后，终成现实。

那么，如此大范围的改革，相应的财政和政策能否支撑？

2013年，中国社科院城市发展与环境研究所曾发布的《中国城市发展报告》中明确表示，目前我国农业转移人口市民化的人均公共成本约13万元，预计2030年前我国有3.9亿农民需要市民化。以此粗略计算，仅仅市民化所需公共成本就约有51万亿元。

“就目前来看，人均公共成本已远远超出13万元。”7月31日，原社科院城市发展与环境研究所所长、中国城市经济学会副会长牛凤瑞接受本报记者采访时强调，农民工市民化并获得相应福利待遇和均等化公共服务，需要进行各种经济投入；但是，不同地区的生活水平不同最终造成不同的成本支出。

上述报告显示，我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均约为13万元；东、中、西部城镇的购房成本分别为12.6万元/人、8.4万元/人和9.1万元/人，全国平均为10.1万元/人；加上全国平均约为1.8万元/年的生活成本的话，一个农民工城市化的投入高达24.9万元。

但注意到，对于个人生活成本的支付部分，购房成本仅是按照房屋建设成本价计算，也就是说，人均实际成本远远超出24.9万元。

对此，牛凤瑞强调：“户籍改革首要面临的就是农民工市民化问题，单单这方面的成本就这么高，中央和地方财力能否进行支撑？中央和地方如何划分份额？国家和个人又该如何分担？毕竟，承担不同的成本面临的矛盾和问题程度就不同。”

但在黄文政看来，钱不是问题，问题是如何让各类政策无缝对接。

“多年来，我国外贸投资发展很快，但消费非常薄弱，而消费薄弱的很大原因就是过于注重人口的生产性功能而弱化了消费功能；如今，随着城镇化速度的加快，农民工俨然已成了很重要的消费群体，为了扩大内需，国家一定会给予充足的财力支持。”不过，黄文政非常担心医疗、教育、养老等方面的政策衔接，因为，这些恰恰才是打破户籍二元的关键。

任何一个改革都不可能一蹴而就。据了解，今年年初，城乡之间的养老制度已基本实现了并轨，为户籍改革减少了很大的阻碍。

而同时，毫无疑问的是，大量农村人口进城务工将会快速提高城镇化水平。

清华大学的调查结果显示，截至2012年年底，中国的城镇化率已达52.57%，但中国的户籍城镇化率仅为27.6%，20年内“农转非”的比例仅增长了7.7个百分点，与国家统计局第六次人口普查数据基本吻合；其中，户籍制度被视为束缚农民流动、阻碍人们城镇落户的制度性壁垒。

根据人社部最新发布的数据获悉，截至2013年年底，全国农民工总量是2.69亿人，其中外出农民工是1.66亿人，半数以上是在中小城市或城镇就业，这一庞大的农业转移人口既给已有的户籍制度带来了挑战，同时也是新型城镇化的动力。

释放土地改革红利

户籍改革从来都不是单方面的事，尤其跟土地制度改革密切相关，被视为户籍配套改革的重中之重。

因为，相对非农户口而言，农业户口最大的优势就是享有农村宅基地和承包土地的权利。所以，户籍改革即便是打破了几十年来城乡的户口壁垒，农民收获了最大红利，但对于土地依然患得患失。

“如果是放开大城市户籍，为了子女上学方便我会考虑转户口，但听说现在仅是放开中小城市的户口限制，那就没有必要了，因为那的户口还没有我们农民的户口值钱。”7月31日，修脚师傅罗永福接受本报记者采访时表示，他在江苏老家有6亩口粮地，每年每亩发放120元的种粮补贴，同时，由于他和妻子均在外打工，因此将地以每亩200元的价格转租出去。最关键的是，农村户口还可以享有村办企业的分红，占地还可以分更多的钱。

毫无疑问，舍弃农民身份，享受市民红利，农民工最大的担心是土地被收回，最终上演“丢了西瓜捡芝麻”的悲剧，而这样的担心涉及范围广泛。

关注国内财经新闻动态，2013年，国务院发展研究中心课题组曾针对“农民工市民化”做过调研，74%的农村户籍流动人口愿意在城市长期居住但不愿意放弃农村户籍。不愿意“农转非”的主要原因是想保留土地；而想“农转非”的主要原因中子女教育、升学和城市居民的社会保障两项就超过70%。

“针对土地承包，国家有相应的法案规定，原则上是增人不增地、减人不减地。”中国社科院人口与劳动经济研究所一位工作人员表示，土地如何转变的确是此次改革最核心的问题。

梳理资料发现，《中华人民共和国农村土地承包法》明确规定，承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。

但是，值得关注的是，在此次发布的户籍改革意见中，国务院明确提出，现阶段不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权（三权）作为农民进城落户的条件；同时要求，加快推进农村土地确权、登记、颁证，依法保障农民的“三权”。

很明显，相关法案给予了此次户籍改革特别的关照。

就在户籍改革启动当天，国务院总理李克强在主持召开的国务院常务会议上部署，做好为农民工服务工作，有序推进农业转移人口市民化；讨论《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》，决定向社会公开征求意见。

“户籍改革应从土地改革着手，避免由此造成的新矛盾和问题。”牛凤瑞强调，启动户籍改革是为了推进城镇化，城镇化的发展是为了整个经济的发展。但殊不知，城镇化本身是一个客观自然发展的历史过程，只是之前为了阻止农民工进城设置了太多的门槛，后面要做的就是淡化户籍背后的含金量，使得养老、医疗以及就业保障等公共服务均等化，最终让户籍回归本真，很多问题也就迎刃而解了。